سید علی روحانی
پژوهشگر اقتصادی
در مقام نقد طرح بانک مرکزی، پرسش‌های متعددی را می‌توان محور بررسی قرار داد که پاسخ به هر یک از آنها نیازمند نوشتار مستقلی است. از جمله:
حل تعارض منافع بین دولت و بانک مرکزی
– آیا بانک مرکزی طراحی شده در این طرح، می‌تواند ضامن خدمت‌رسانی منضبط نظام بانکی به بخش واقعی اقتصاد باشد؟
– آیا بانک به مثابه نهاد خلق‌کننده پول در اقتصاد، می‌تواند توسط این بانک مرکزی، نظارت و هدایت شود؟
– آیا بانک مرکزی تصویر شده در طرح، توانایی حل معضلات فعلی نظام بانکی، از جمله شکاف عظیم میان دارایی و بدهی شبکه بانکی را دارد؟
– آیا این طرح توانسته است منافع ذی‌نفعان اصلی نظام بانکی را (در دو سطح سازمانی و شخصی) مدیریت و کنترل کند؟
هرچند مفاد طرح از منظر سه پرسش نخست، قابل نقد است. اما در مقام پاسخ به پرسش چهارم (که محور نوشتار حاضر است)، به نظر می‌رسد طرح بانک مرکزی در مدیریت تعارض منافع شخصی و سازمانی تا حدودی موفق بوده و نسبت به شرایط فعلی، گامی رو به جلو به شمار می‌رود. نویسنده تعمدا به جای استفاده از عبارت مشهور «استقلال بانک مرکزی»، از مفهوم کلان‌تر و مفیدتر «مدیریت تعارض منافع در بانک مرکزی» استفاده می‌کند. توضیح آنکه بانک مرکزی با توجه به دو شأن اصلی سیاست‌گذاری پولی و نظارت بانکی که بر عهده دارد، در معرض انواع تعارض منافع در تعامل با دولت و شبکه بانکی است که هم در سطح سازمانی و هم در سطح شخصی نمود می‌یابد.
تعارض منافع سازمانی میان دولت و بانک مرکزی، به این معنا است که منافع (سیاسی و اقتصادی) کوتاه‌مدت دولت، غالبا در تعارض با منافع و اهداف بلندمدت تعیین شده برای بانک مرکزی است. این تعارض منافع، در صورتی که به شیوه مناسب در ساختار و شیوه نصب و عزل اعضای ارکان بانک مرکزی (هیات عامل، شورای پول و اعتبار و…) مدیریت نشود، زمینه سلطه مالی دولت و بی‌ثباتی اقتصاد کلان را همراه خواهد داشت. لزوم مدیریت تعارض منافع سازمانی میان دولت و بانک مرکزی، ادبیات «استقلال بانک مرکزی» را گسترش داد.به‌طور مشابه، منافع سازمانی بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بانکی، در موارد متعدد در تعارض با شبکه بانکی قرار می‌گیرد. استانداردهای نظارتی روزآمد، نظارت بر عملکرد بانک‌ها، جریمه یا انحلال بانک‌های متخلف و… همگی در گرو وجود استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است. این نوع از تعارض منافع نیز در ساختار هیات انتظامی بانک‌ها، شیوه عزل و نصب مدیران نظارتی بانک مرکزی و… نمود می‌یابد و در حال حاضر در وضعیت نامناسبی قرار دارد.
نوع دیگری از تعارض منافع که در بسیاری از بخش‌های اقتصاد کشور شیوع دارد، تعارض منافع در سطح اشخاص است. به این معنی که به‌عنوان مثال یک مدیر نظارتی بانک مرکزی، در عین اینکه متولی نظارت بر تخلفات بانک‌ها است، همزمان ذی‌نفع در برخی بانک‌ها نیز باشد (مثلا خود یا بستگان او سهامدار بانک باشند). در این موارد، شأن عمومی یک شخص (مدیر نظارتی بانک مرکزی) با شأن خصوصی او (سهامدار بانک) در تعارض قرار می‌گیرد و عمدتا شأن خصوصی برتری داده می‌شود. این نوع از تعارض منافع، عمدتا ریشه در عدم شفافیت مناسبات مالی و اداری دارد، موضوعی که ضعف اساسی نظام اقتصادی ایران است.با این توضیحات، یکی از الزامات طراحی یک بانک مرکزی کارآمد، مدیریت انواع تعارض منافعی است که در سطوح سازمانی و شخصی، ممکن است عملکرد نظارتی یا سیاست‌گذاری بانک مرکزی را تحت‌الشعاع قرار دهد. به نظر می‌رسد این ملاحظات در طرح بانک مرکزی تا حدودی لحاظ شده است:هیات عالی ۹ نفره بانک مرکزی که عملا شأن نظارت بر عملکرد کل بانک مرکزی را دارد، متشکل از ۶ عضو متخصص غیراجرایی است. هرچند هر ۶ عضو متخصص از سوی رئیس‌جمهوری منصوب می‌شوند (که اقتضای قانون اساسی است)، اما با توجه به دوره مسوولیت ۶ ساله آنها، رئیس‌جمهوری تنها می‌تواند هر دو سال، تنها دو نفر از آنها را تغییر دهد. همچنین عزل این افراد در طول دوره مسوولیت نیز محدود به قید «یک نفر در چهار سال» است.
همچنین شیوه نصب و عزل رئیس کل، قائم‌مقام و رئیس سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری، به گونه‌ای طراحی شده که سطحی از استقلال از دولت جاری را تامین می‌کند: رئیس کل و رئیس سازمان، به پیشنهاد اکثریت اعضای غیراجرایی از سوی رئیس‌جمهوری منصوب می‌شوند و عزل آنها توسط رئیس‌جمهوری نیز منوط به موافقت حداقل ۶ نفر از اعضای هیات عالی است.به منظور کنترل تعارض منافع شخصی و حفظ استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی نیز قواعدی در مواد ۱۷ و ۱۸ طرح طراحی شده است: هرنوع شغل موظف یا غیرموظف (اعم از دولتی، خصوصی، آموزشی یا پژوهشی) همزمان با عضویت در هیات عالی بانک مرکزی ممنوع است. همچنین سهامداری نهادهای تحت نظارت بانک مرکزی برای این افراد و بستگان آنها ممنوع است.
اعضای هیات عالی مکلف شده‌اند در صورتی که موضوع جلسات هیات عالی با منافع مادی بستگانشان مرتبط باشد، از شرکت در جلسات هیات عالی خودداری کنند. این افراد نمی‌توانند از هیچ بخش عمومی یا خصوصی خارج از بانک مرکزی، دریافتی داشته باشند و اشتغال به کار دائم یا موقت آنها در نهادهای تحت نظارت یا ارائه مشاوره به آنها، تا ۲ سال پس از پایان دوره عضویت در هیات عالی، برای این افراد ممنوع است. نقص بسیار مهم در این بخش از طرح که ناظر به مدیریت تعارض منافع شخصی و سازمانی میان بانک مرکزی و شبکه بانکی است، فقدان «الزام افشای عمومی» است. در واقع هرچند محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مناسبی برای اعضای هیات عالی لحاظ شده است، اما تا زمانی که الزام افشای عمومی برای مواردی نظیر «سهامداری خود و بستگان در موسسات تحت نظارت»، «کلیه دریافتی‌ها (اعم از مالی یا هدایا و…)»، «کلیه جلساتی که در آنها شرکت داشته‌اند» و… وضع نشود، این محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها فاقد ضمانت اجرا خواهد بود. به بیان دیگر، چنانکه تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد، تنها زمانی می‌توان از تحقق این قیود اطمینان حاصل کرد که امکان «نظارت عمومی» از طریق «شفافیت و افشا» فراهم شود.